Oleh Sony Rospita Simanjuntak, LLM (Maret 1997)
Staff pada Direktorat Batubara, Direktorat Jenderal Pertambangan Umum, Departemen Pertambangan dan Energi
Dalam setiap pembahasan mengenai hukum pertambangan dari suatu negara, hal yang pertama sekali dilihat adalah bagaimana perlakuan konstitusi negara tersebut terhadap sumberdaya mineralnya. Tidak jarang konstitusi suatu negara mengatur secara langsung sumberdaya mineralnya. Sebagai contoh, konstitusi Brazil yang baru (1988) secara eksplisit menetapkan bahwa sumberdaya mineral merupakan kekayaan negara. Konstitusi baru tersebut juga menetapkan bahwa mineral energi nuklir merupakan monopoli negara.
Pengecekan terhadap konstitusi ini akan menjadi lebih penting lagi bagi negara federal di mana biasanya pembagian wewenang antara pemerintahan persekutuan dengan pemerintahan negara bagian ditetapkan di dalam konstitusi. Negara Australia, misalnya, karena konstitusinya tidak memasukkan sumberdaya mineral ke dalam hal-hal yang berada di bawah wewenang pemerintahan negara persekutuan, maka secara otomatis sumberdaya mineral menjadi salah satu wewenang negara-negara bagian. Sebagai konsekuensinya, setiap negara bagian di Australia berhak mengeluarkan undang-undang pertambangan sendiri sehingga hukum pertambangan dari suatu negara bagian di Australia bisa berbeda dengan hukum pertambangan negara bagian lainnya.
Akan halnya dengan negara Indonesia, UUD 1945 tidak mengatur sumberdaya mineral secara eksplisit. Namun demikian, pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menjadi relevan bagi sumberdaya mineral karena sumberdaya mineral merupakan kekayaan alam yang terkandung di dalam tanah dan air. Dalam konteks hukum pertambangan secara umum, pasal 33 ayat 3 ini memberi makna bahwa sumberdaya mineral adalah kekayaan negara (sering juga disebut sebagai milik bangsa). Selanjutnya, ayat 2 dari pasal 33 UUD 1945 menjadi relevan, karena pasal ini adalah pasal yang berlaku umum bagi semua sektor industri termasuk sektor pertambangan. Bagi sektor pertambangan, pasal 33 ayat 2 ini memberi makna monopoli oleh negara bagi usaha-usaha pertambangan yang strategis. Karena negara Indonesia adalah negara kesatuan, maka hukum pertambangannya adalah hukum nasional yang berlaku sama di seluruh wilayah Indonesia.
1. Kekayaan Negara
Dalam konteks hukum pertambangan, penetapan sumberdaya mineral sebagai kekayaan negara berarti penolakan praktek pemilikan mineral (bahan galian) secara pribadi. Hal ini menunjukkan bahwa fungsi sosial bahan galian lebih besar dibandingkan dengan fungsi perorangannya. Dengan demikian di Indonesia, pemegang hak atas tanah tidak bisa mengklaim kepemilikan atas bahan galian yang terdapat di bawah tanahnya. Dengan perkataan lain, konstitusi Indonesia menganut doktrin pemisahan yang jelas atas hak atas tanah dengan hak atas bahan galian yang ada di bawahnya. Pemberian hak atas tanah kepada seseorang tidak termasuk pemberian hak atas bahan galian yang terdapat di bawah tanah tersebut.
Azas bahan galian sebagai kekayaan negara ini sangat penting dipahami oleh seluruh pemegang hak atas tanah. Undang-undang pokok Agraria 1960 sebagai hukum nasional yang berlandaskan hukum adat, mengakui hak ulayat. Namun sebagai konsekuensi dari prinsip bahan galian sebagai kekayaan negara, pemegang hak ulayat atas tanah tidak berarti secara otomatis pemilik bahan galian yang terdapat di bawah tanah ulayat tersebut. Dari itu, penolakan masyarakat adat atas usaha pertambangan di atas tanah ulayat tidak akan pernah dapat dibenarkan oleh UUD 1945. Kepentingan masyarakat adat sejauh aspek religiusnya dilindungi oleh hukum pertambangan. Setiap hukum pertambangan di dunia ini membuat batasan-batasan bagi usaha pertambangan sehubungan dengan lokasi. Usaha pertambangan tidak dapat dilakukan di daerah yang dianggap sakral. Penetapan suatu daerah merupakan daerah sakral diatur oleh undang-undang. Jadi jelas bahwa penolakan masyarakat adat atas usaha pertambangan karena ingin mempertahankan hutannya, misalnya, tidak dapat dibenarkan kecuali apabila hutan tersebut berdasarkan hukum telah ditetapkan sebagai daerah sakral.
Sebagai kekayaan negara (milik bangsa), maka tentu saja negara diharapkan untuk mengelolanya dengan baik. Pemerintah mengatur pemberian hak untuk mengusahakan pertambangan dalam bentuk undang-undang pertambangan. Dalam dunia pertambangan, dikenal pembebanan khusus yang disebut dengan royalti. Pengusaha pertambangan diharuskan untuk membayar royalti. Pada prinsipnya, royalti ini dibayarkan kepada pemilik mineral (bahan galian) sebagai imbalan atas pemberian hak untuk mengusahakan pertambangan. Apabila bahan galian tersebut milik raja/ratu maka dibayarkan kepada raja/ratu, apabila milik perorangan (pemilik tanah) maka dibayarkan kepada pemilik tanah, selanjutnya apabila bahan galian tersebut milik negara maka dibayarkan kepada negara. Jadi, dalam konteks bahan galian sebagai kekayaan negara, maka royalti adalah penerimaan negara non-pajak (dalam konteks hukum pertambangan Indonesia, iuran tetap dan iuran ekplorasi/produksi kesemuanya adalah royalti dimana iuran tetap sebagai royalti minimumnya).
Sebagai konsekuensinya, di Indonesia, pembebanan royalti oleh masyarakat setempat di atas royalti oleh negara, juga tidak dapat dibenarkan. Hal tersebut semata-mata, sekali lagi, karena bahan galian merupakan kekayaan negara bukan kekayaan pribadi masyarakat setempat. Pengakuan negara terhadap kepentingan masyarakat setempat atau demi kemakmuran masyarakat setempat sebagaimana ditekankan oleh anak kalimat kedua dari pasal 33 ayat 3 UUD 1945, dijelmakan dalam bentuk pemberian bagian terbesar dari royalti kepada daerah tersebut. Jadi, pembebanan baru, apabila hal itu diinginkan bagi kepentingan masyarakat lokal, tidak boleh dikaitkan dengan keberadaan bahan galiannya. Masyarakat setempat hanya dimungkinkan untuk menerima pendapatan karena terdapatnya usaha pertambangan di daerahnya, sejauh hal tersebut berkaitan dengan hak atas tanahnya (bukan bahan galiannya). Pendapatan tersebut berupa kompensasi (ganti rugi karena pemegang hak atas tanah tidak dapat memanfaatkan haknya). Bagi pemegang hak atas tanah, termasuk tanah ulayat, bentuk kompensasi ini dapat dimodifikasi dalam bentuk pemegang saham atas perusahaan pertambangannya.
3. Monopoli Negara
Tadi dikatakan bahwa Pasal 33 ayat 2 merupakan dasar bagi praktek monopoli negara atas bahan galian tertentu dan pengusahaannya (oleh perusahaan negara). Dalam praktek dunia pertambangan, apabila konstitusi suatu negara tidak menyebutkan nama bahan galian yang menjadi monopoli negara, maka penetapan tersebut dapat dibuatkan di dalam undang-undang pertambangannya. Akan halnya dengan Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967, undang-undang tersebut tidak menetapkan bahan-bahan galian apa saja yang merupakan monopoli negara melainkan menyebutkan bahwa bahan-bahan galian tertentu dapat menjadi monopoli negara sejauh hal tersebut dan pengusahaannya ditetapkan dengan undang-undang. Hingga saat ini, telah ditetapkan bahwa migas dan bahan galian radioaktif merupakan monopoli negara.
Konstitusi Indonesia memberikan kriteria bagi monopoli negara sebagai cabang produksi yang mempunyai arti penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Dengan demikian terbuka kemungkinan untuk mencabut monopoli negara apabila bahan galian migas dan rakdioaktif tidak lagi memenuhi kriteria di atas. Sebaliknya, terbuka pula kemungkinan bagi penetapan baru atas bahan galian yang menjadi monopoli negara (yang diusahakan oleh perusahaan negara).
Sebagai kesimpulan, kedua prinsip yang ditetapkan dalam UUD 1945 telah dipenuhi oleh undang-undang pertambangan Indonesia. Namun, adalah penting untuk dinyatakan di sini bahwa Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967 bersifat sangat nasionalistis, melebihi apa yang diminta oleh konstitusi. Berdasarkan undang-undang tersebut, pengusahaan pertambangan bahan galian di Indonesia lebih ditekankan kepada pengusahaan oleh perusahaan negara bukan swasta. Seluruh bahan galian golongan A (yang diantaranya migas dan radioaktif adalah monopoli negara), pada dasarnya, tidak dapat diusahakan oleh swasta. Selain itu, undang-undang tersebut mengatur bahwa perusahaan negara dapat mengusahakan bahan galian golongan B dan C. Malahan, untuk mengusahakan pertambangan bahan galian golongan B oleh pihak swasta nasional, harus melalui Dewan Pertambangan. Dengan praktek pencadangan negara, semakin kecil kesempatan pihak swasta nasional untuk mengusahakan pertambangan. Sedangkan pihak swasta asing, sama sekali tidak diperbolehkan untuk memegang kuasa pertambangan. Partisipasi pihak penanam modal asing hanya dapat diwujudkan selaku kontraktor pihak pemerintah.
Sifat Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967 yang sangat nasionalistis tersebut ternyata dipengaruhi oleh situasi dunia pada waktu diundangkannya undang-undang pertambangan Indonesia. Pada tahun 1950-an hingga tahun 1960-an, negara-negara yang baru merdeka menginginkan hak mereka atas kekayaan sumberdaya mineralnya. Hal itu berarti pengambilalihan kepengusahaan pertambangan oleh pihak asing selama masa penjajahan. Pada saat ini pula, paham ekomomi sosial sebagai lawan dari ekonomi kapitalis menjadi demikian menariknya, terutama bagi negara-negara yang baru merdeka. Pengusahaan pertambangan sendiri oleh negara menjadi trend walaupun langsung disadarinya kelemahan dalam modal dan teknologi. Tidak heran apabila bersamaan dengan undang-undang pertambangan yang nasionalistis tersebut diperkenalkan pula sistem kontrak. Pihak swasta asing mengusahakan pertambangan dengan berpartnerkan perusahaan negara atau langsung dengan pemerintah negara tersebut berdasarkan kontrak. Selain itu, ada kekhawatiran bagi negara-negara yang baru merdeka tersebut, apabila pihak asing diberikan hak untuk mengusahakan pertambangan akan dapat menjajah kembali terutama karena pada waktu itu wilayah konsensi pertambangan sangatlah luas dan hak konsensi pertambangan sangat kuat dibandingkan dengan hak yang ada sekarang (lisensi).
Situasi dunia sekarang ini sudah sangat berbeda. Trend yang ada sekarang ini adalah pengusahaan oleh swasta. Oleh karenanya, undang-undang pertambangan Indonesia perlu ditinjau kembali. Sifat yang sangat nasionalistis mungkin sudah harus dibuang mengingat trend ekonomi sekarang ini yang tidak bertumpukan lagi kepada pengusahaan oleh negara. Undang-undang pertambangan yang baru selain harus tetap memenuhi prinsip yang ditetapkan oleh UUD 1945 juga haruslah sebuah undang-undang yang realistis sehingga dapat mencapai maksud dan tujuan pengusahaan kekayaan negara demi kemakmuran rakyat Indonesia.