Oleh: Dr Sony Rospita Simanjuntak
Pengamat Hukum Pertambangan Indonesia & Peneliti pada Konsultan Hukum Allens Arthur Robinson, Melbourne, Australia

Walaupun telah berulangkali pemerintah pusat berusaha meyakinkan daerah bahwa penerbitan Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 dan Keputusan Presiden Nomor 28 Tahun 2004 baru-baru ini adalah semata-mata berupa pemberian sebuah power kepada Badan Kordinasi Penanaman Modal (BKPM) untuk menjalankan sistim pelayanan satu atap, bukan penarikan kembali power yang telah didesentralisasikan ke pemerintahan daerah (khususnya pemerintahan kabupaten dan kota), sepertinya kecurigaan daerah terhadap pusat masih terus saja ada. Sifat curiga atau saling curiga seperti itu sebenarnya adalah sangat normal bahkan sifat seperti itu bila perlu agar tetap dibina sebagai salah satu metoda pengawasan, tentunya selama hal itu dilakukan secara wajar.
Intisari dari argumentasi yang terdengar adalah jika memang bukan berupa penarikan kembali otoritas daerah sedangkan pelimpahan wewenang oleh daerah ke BKPM adalah sukarela sifatnya, lantas dimanakah letak tujuan daripada peraturan baru tersebut?
Akan halnya dengan pelayanan ‘one stop service’ atau ‘one roof service’ itu sendiri, agaknya semua pihak tidak butuh untuk diingatkan kembali akan essensinya yang tidak lain adalah untuk menarik penanaman modal asing dengan cara memotong proses birokrasi dengan harapan penghematan biaya dan waktu selain pemberian suatu kepastian. Di dalam tubuh BKPM itu sendiri sesungguhnya sudah lama pemerintah mengusahakan agar BKPM di dalam pemberian pelayanannya beraspirasikan ‘one stop service’, yaitu dengan pemberian perizinan basic lain yang dibutuhkan ketika dikabulkannya sebuah permohonan penanaman modal. Hal tersebut dimungkinkan oleh penganutan sistim pendelegasian. Demikian juga pada waktu yang lalu, sesungguhnya Badan Kordinasi Penanaman Modal Daerah (BKPMD) adalah juga mengacu kepada sistim pendelegasian. Termasuk di dalamnya pendelegasian kepada Kepala Pemerintah Otorita.
Lantas, apakah tujuan dari, terutama, Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 tersebut? Jika selama ini telah dilakukan pendelegasian-pendelegasian, mengapa diperlukan penerbitan keppres tersebut? Apakah hal itu justru sangat relevan sehubungan dengan hukum otonomi daerah?
Adalah pada tempatnya untuk pertama-tama sekali mengulang kembali falsafah tentang kebutuhan akan badan yang sekarang ini diberi nama BKPM. Walaupun Undang-Undang Penanaman Modal Asing 1967 tidak mengaturnya secara rinci, kebutuhan akan badan seperti ini terlihat ketika Indonesia mengeluarkan Undang-Undang Penanaman Modal Asing yang pertama, yaitu Undang-Undang Penanaman Modal Asing 1958.
Menurut sejarahnya, badan tersebut merupakan lembaga yang membantu pemerintah. Lembaga tersebut berada di bawah dan bertanggung-jawab kepada pimpinan pemerintah. Selanjutnya dikatakan bahwa berdasarkan sistim ketatanegaraan Indonesia, Presiden mempertanggung-jawabkan keputusan-keputusan yang diambil oleh badan tersebut kepada DPR.
Walaupun tidak terlihat jelas hukum perundang-undangan yang dirujuknya, namun dapatlah dimengerti bahwa power atas penanaman modal asing diletakkan kepada Presiden, yang dalam pelaksanaan sehari-harinya Presiden dibantu oleh BKPM. Namun, relevansinya terlihat menjadi agak kabur ketika bukan saja permohonan penanaman modal asing yang dikelolanya tetapi juga permohonan penanaman modal dalam negeri. Hal tersebut dikarenakan kerancuan di dalam pemakaian terminologi penanaman modal dalam negeri bagi penanaman modal yang masih ada asingnya tetapi minoritas disamping semakin relax-nya Hukum Penanaman Modal Asing Indonesia. Sehingga upaya Pemerintah untuk sesegera mungkin mengeluarkan undang-undang investasi yang baru demikian juga mengeluarkan DNI yang baru dimana modal investasi minimum yang butuh approval dari BKPM ditetapkan (sehingga kalau memang tidak dibutuhkan BKPM tidak perlu memproses persetujuan investasinya), sudah sesuai atau on the right track.
Tadi dikatakan bahwa power di bidang penanaman modal asing terletak pada Presiden, yang dalam pelaksanaannya dibantu oleh BKPM. Di dalam prakteknya pada masa yang lalu, tidaklah semua permohonan harus disampaikan kepada Presiden untuk mendapatkan persetujuan. Presiden juga telah melakukan pendelegasian kepada Ketua BKPM. Namun persetujuan yang diberikan oleh Ketua BKPM adalah tetap atas nama Presiden.
Di masa lalu, semangat pendelegasian ini mendapatkan penekanan yang lebih lagi demi terciptanya slogan ‘one stop service’. Menteri-menteri terkait lain, yang pada dasarnya adalah juga pembantu-pembantu Presiden, mendelegasikan kewenangannya kepada Ketua BKPM sehubungan dengan penanaman modal asing dan penanaman modal dalam negeri. Misal, Menteri Keuangan memberikan delegasi kepada Ketua BKPM untuk memberikan keringanan/kelonggaran bidang perpajakan. Demikian juga sebelum berlakunya hukum otonomi daerah, menteri yang menangani bidang perindustrian, menteri yang bertanggung-jawab di bidang pertambangan dan energi dan menteri yang membidangi pertanian dan kehutanan serta menteri yang bertanggung-jawab atas bidang kesehatan, pada dasarnya mendelegasikan kewenangan pemberian izin usaha industri kepada Ketua BKPM. Pengecualian terdapat atas sektor pertambangan umum dan kehutanan dimana tata-cara penanaman modalnya masih diatur oleh departemen teknis masing-masing.
Pada waktu itu prisip yang dianut adalah bahwa Ketua BKPM dalam menyelesaikan sebuah perizinan industri harus melakukannya atas nama menteri yang bersangkutan. Adapun mengenai pengawasan teknisnya, semuanya adalah masih merupakan kewenangan menteri bidang masing-masing, yang dapat pula pelaksanaannya dikordinasikan bersama dengan BKPM dan BKPMD.
Dengan demikian, sebelum diberlakukannya hukum otonomi daerah, departemen-departemen juga pada dasarnya sudah tidak melayani pemberian izin usaha industri apabila pemohonnya adalah PMA/PMDN. Yang dilayani adalah pemohon yang bukan PMA/PMDN. Seperti yang disebutkan di atas, pengecualian terdapat di sektor pertambangan umum dan kehutanan, dimana pada waktu itu, seorang calon kontraktor PMA/PMDN di bidang pertambangan umum, misalnya, selain berurusan dengan BKPM juga berurusan dengan departemen yang membawahi sektor pertambangan umum. Praktek inilah yang telah mendapat banyak kritikan karena tidak konsekuen dengan azas ‘one stop service’ yang didengung-dengungkan BKPM.
Sekarang dengan diberlakukannya hukum otonomi daerah dimana terdapat banyak sekali desentralisasi, sudah tentu departemen teknisnya juga harus mengacu kepada hukum otonomi daerah. Sehingga penerbitan dua keppres tersebut di atas sesungguhnya sejiwa dengan hukum otonomi daerah. Apabila departemen teknisnya adalah merupakan unsur daerah, maka otomatis rekomendasi dari daerah tersebutlah yang dibutuhkan oleh Presiden dalam menolak atau mengabulkan sebuah permohonan izin penanaman modal asing. Yang jelas, jika ingin lebih efektif maka sektor pertambangan umum dan kehutanan tidak perlu lagi mendapat pengecualian, karena praktek seperti itu telah banyak dikritik sehubungan dengan birokrasi dan red-tape.
Konsekuensi dari Keputusan Presiden Nomor 29 Tahun 2004 di bidang pertambangan umum, misalnya, adalah bahwa BKPM dalam memproses persetujuan penanaman modal asing (berdasarkan rekomendasi departemen teknis/daerah terkait) bisa saja sekaligus memproses pemberian kontrak karyanya berdasarkan pelimpahan wewenang dari departemen teknis atau yang sesuai berdasarkan hukum otonomi daerah.
Walaupun bentuk negaranya berbeda, pelayanan badan penanaman modal asing yang terpusat seperti itu terdapat di Australia oleh lembaga yang disebut Foreign Investment Review Board (FIRB). Seperti diketahui, negara Australia adalah negara federasi, dimana berdasarkan Pasal 51(xx) Konstitusi Australia, pemerintah federal diberi power untuk mengatur urusan-urusan sehubungan dengan foreign takeovers dan foreign investment. Sehingga permohonan penanaman modal asing di Australia harus disampaikan kepada FIRB yang berada di Canberra. FIRB adalah lembaga advisory pada Treasurer. Dengan demikian, walaupun negaranya adalah federasi dimana masing-masing negara bagian mempunyai otonomi, namun hal itu tidak membuat tidak dapat dilakukannya pemusatan pelayanan penanaman modal asing di Canberra. Sebagai contoh, apabila sebuah perusahaan asing ingin menambang di negara bagian Victoria, maka perusahaan tersebut, sejauh mengenai persetujuan/izin penanaman modal asingnya, harus berhubungan dengan FIRB di Canberra. FIRB dalam proses pemberian approval akan terlebih dahulu meminta rekomendasi dari Departemen Pertambangan negara bagian Victoria.
Selanjutnya, pengawasan penanaman modal asing itupun dilakukan oleh FIRB yang bekerja atas nama Treasurer. Seluruh perusahaan penanam modal asing berkewajiban untuk menyampaikan laporan secara periodik ke FIRB di Canberra. FIRB secara terus-menerus dan aktif melakukan monitoring hingga tercapainya pengalihan saham mayoritas penamam modal asing kepada perusahaan lokal. Perbedaannya adalah bahwa FIRB hanya berfokuskan kepada pemberian persetujuan/izin penanaman modal asing yang merupakan wewenang pemerintah federal. Akan halnya lisensi pertambangannya sendiri, sebagai misal, adalah didapatkan langsung dari pemerintah negara bagian yang bersangkutan, demikian juga dengan kontrak karyanya.
Sebagaimana diketahui Indonesia adalah negara kesatuan. Penyerahan urusan pemerintah ke daerah oleh pusat sehubungan dengan hukum otonomi daerah adalah masih dalam azas pendelegasian. Dengan demikian, semangat ‘one roof service’ kiranya tidak menjadi sebuah batu sandungan dari sudut hukum konstitusi, walaupun mungkin pelayanan seperti itu bisa saja di-challenge oleh daerah dalam waktu yang cepat karena tingginya semangat kompetisi dengan daerah lainnya.
Yang menjadi pertanyaan, jika memang mau dipertanyakan, adalah apakah BKPM yang adalah lembaga non departemen secara hukum dapat dibenarkan dalam penjatuhan sanksi atas kelalaian atau pelanggaran yang dilakukan oleh penanam modal asing sehubungan dengan izin/persetujuan penanaman modalnya? Karena apabila dibandingkan dengan Australia, FIRB adalah badan penasehat Treasurer. Approval diberikan oleh Treasurer dan keseluruhannya adalah merupakan tanggung-jawab Treasurer.
Selain itu kelihatannya kurang disorot akan pentingnya power untuk pemberian izin/persetujuan penanaman modal asing (bukan izin usaha industri/investasinya) tetap ada di tangan Presiden, dalam konteks Negara Kesatuan Republik Indonesia, sehubungan dengan pemberian kepastian/jaminan hukum. Sebagaimana diketahui, salah satu pasal terpenting dari Hukum Penanaman Modal Asing Indonesia adalah pemberian jaminan untuk tidak menasionalisasikan perusahaan PMA dan apabila hal itupun terpaksa untuk dilakukan, maka tidaklah gampang untuk melakukannya. Hal tersebut semata-mata hanya dapat dilakukan demi KEPENTINGAN NEGARA dengan syarat bahwa keadaan tersebut harus pula terlebih dahulu diundangkan (harus ada Undang-Undangnya). Dan jika memang demikianlah halnya maka Pemerintah Republik Indonesia harus membayar kompensasi berdasarkan Hukum Internasional, yang berarti bahwa Pemerintah Republik Indonesia akan duduk dalam perkara tersebut sebagai salah satu pihak.

Oleh Sony Rospita Simanjuntak, LLM (Maret 1997)
Staff pada Direktorat Batubara, Direktorat Jenderal Pertambangan Umum, Departemen Pertambangan dan Energi

Dalam setiap pembahasan mengenai hukum pertambangan dari suatu negara, hal yang pertama sekali dilihat adalah bagaimana perlakuan konstitusi negara tersebut terhadap sumberdaya mineralnya. Tidak jarang konstitusi suatu negara mengatur secara langsung sumberdaya mineralnya. Sebagai contoh, konstitusi Brazil yang baru (1988) secara eksplisit menetapkan bahwa sumberdaya mineral merupakan kekayaan negara. Konstitusi baru tersebut juga menetapkan bahwa mineral energi nuklir merupakan monopoli negara.
Pengecekan terhadap konstitusi ini akan menjadi lebih penting lagi bagi negara federal di mana biasanya pembagian wewenang antara pemerintahan persekutuan dengan pemerintahan negara bagian ditetapkan di dalam konstitusi. Negara Australia, misalnya, karena konstitusinya tidak memasukkan sumberdaya mineral ke dalam hal-hal yang berada di bawah wewenang pemerintahan negara persekutuan, maka secara otomatis sumberdaya mineral menjadi salah satu wewenang negara-negara bagian. Sebagai konsekuensinya, setiap negara bagian di Australia berhak mengeluarkan undang-undang pertambangan sendiri sehingga hukum pertambangan dari suatu negara bagian di Australia bisa berbeda dengan hukum pertambangan negara bagian lainnya.
Akan halnya dengan negara Indonesia, UUD 1945 tidak mengatur sumberdaya mineral secara eksplisit. Namun demikian, pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menjadi relevan bagi sumberdaya mineral karena sumberdaya mineral merupakan kekayaan alam yang terkandung di dalam tanah dan air. Dalam konteks hukum pertambangan secara umum, pasal 33 ayat 3 ini memberi makna bahwa sumberdaya mineral adalah kekayaan negara (sering juga disebut sebagai milik bangsa). Selanjutnya, ayat 2 dari pasal 33 UUD 1945 menjadi relevan, karena pasal ini adalah pasal yang berlaku umum bagi semua sektor industri termasuk sektor pertambangan. Bagi sektor pertambangan, pasal 33 ayat 2 ini memberi makna monopoli oleh negara bagi usaha-usaha pertambangan yang strategis. Karena negara Indonesia adalah negara kesatuan, maka hukum pertambangannya adalah hukum nasional yang berlaku sama di seluruh wilayah Indonesia.

1. Kekayaan Negara
Dalam konteks hukum pertambangan, penetapan sumberdaya mineral sebagai kekayaan negara berarti penolakan praktek pemilikan mineral (bahan galian) secara pribadi. Hal ini menunjukkan bahwa fungsi sosial bahan galian lebih besar dibandingkan dengan fungsi perorangannya. Dengan demikian di Indonesia, pemegang hak atas tanah tidak bisa mengklaim kepemilikan atas bahan galian yang terdapat di bawah tanahnya. Dengan perkataan lain, konstitusi Indonesia menganut doktrin pemisahan yang jelas atas hak atas tanah dengan hak atas bahan galian yang ada di bawahnya. Pemberian hak atas tanah kepada seseorang tidak termasuk pemberian hak atas bahan galian yang terdapat di bawah tanah tersebut.
Azas bahan galian sebagai kekayaan negara ini sangat penting dipahami oleh seluruh pemegang hak atas tanah. Undang-undang pokok Agraria 1960 sebagai hukum nasional yang berlandaskan hukum adat, mengakui hak ulayat. Namun sebagai konsekuensi dari prinsip bahan galian sebagai kekayaan negara, pemegang hak ulayat atas tanah tidak berarti secara otomatis pemilik bahan galian yang terdapat di bawah tanah ulayat tersebut. Dari itu, penolakan masyarakat adat atas usaha pertambangan di atas tanah ulayat tidak akan pernah dapat dibenarkan oleh UUD 1945. Kepentingan masyarakat adat sejauh aspek religiusnya dilindungi oleh hukum pertambangan. Setiap hukum pertambangan di dunia ini membuat batasan-batasan bagi usaha pertambangan sehubungan dengan lokasi. Usaha pertambangan tidak dapat dilakukan di daerah yang dianggap sakral. Penetapan suatu daerah merupakan daerah sakral diatur oleh undang-undang. Jadi jelas bahwa penolakan masyarakat adat atas usaha pertambangan karena ingin mempertahankan hutannya, misalnya, tidak dapat dibenarkan kecuali apabila hutan tersebut berdasarkan hukum telah ditetapkan sebagai daerah sakral.
Sebagai kekayaan negara (milik bangsa), maka tentu saja negara diharapkan untuk mengelolanya dengan baik. Pemerintah mengatur pemberian hak untuk mengusahakan pertambangan dalam bentuk undang-undang pertambangan. Dalam dunia pertambangan, dikenal pembebanan khusus yang disebut dengan royalti. Pengusaha pertambangan diharuskan untuk membayar royalti. Pada prinsipnya, royalti ini dibayarkan kepada pemilik mineral (bahan galian) sebagai imbalan atas pemberian hak untuk mengusahakan pertambangan. Apabila bahan galian tersebut milik raja/ratu maka dibayarkan kepada raja/ratu, apabila milik perorangan (pemilik tanah) maka dibayarkan kepada pemilik tanah, selanjutnya apabila bahan galian tersebut milik negara maka dibayarkan kepada negara. Jadi, dalam konteks bahan galian sebagai kekayaan negara, maka royalti adalah penerimaan negara non-pajak (dalam konteks hukum pertambangan Indonesia, iuran tetap dan iuran ekplorasi/produksi kesemuanya adalah royalti dimana iuran tetap sebagai royalti minimumnya).
Sebagai konsekuensinya, di Indonesia, pembebanan royalti oleh masyarakat setempat di atas royalti oleh negara, juga tidak dapat dibenarkan. Hal tersebut semata-mata, sekali lagi, karena bahan galian merupakan kekayaan negara bukan kekayaan pribadi masyarakat setempat. Pengakuan negara terhadap kepentingan masyarakat setempat atau demi kemakmuran masyarakat setempat sebagaimana ditekankan oleh anak kalimat kedua dari pasal 33 ayat 3 UUD 1945, dijelmakan dalam bentuk pemberian bagian terbesar dari royalti kepada daerah tersebut. Jadi, pembebanan baru, apabila hal itu diinginkan bagi kepentingan masyarakat lokal, tidak boleh dikaitkan dengan keberadaan bahan galiannya. Masyarakat setempat hanya dimungkinkan untuk menerima pendapatan karena terdapatnya usaha pertambangan di daerahnya, sejauh hal tersebut berkaitan dengan hak atas tanahnya (bukan bahan galiannya). Pendapatan tersebut berupa kompensasi (ganti rugi karena pemegang hak atas tanah tidak dapat memanfaatkan haknya). Bagi pemegang hak atas tanah, termasuk tanah ulayat, bentuk kompensasi ini dapat dimodifikasi dalam bentuk pemegang saham atas perusahaan pertambangannya.

3. Monopoli Negara
Tadi dikatakan bahwa Pasal 33 ayat 2 merupakan dasar bagi praktek monopoli negara atas bahan galian tertentu dan pengusahaannya (oleh perusahaan negara). Dalam praktek dunia pertambangan, apabila konstitusi suatu negara tidak menyebutkan nama bahan galian yang menjadi monopoli negara, maka penetapan tersebut dapat dibuatkan di dalam undang-undang pertambangannya. Akan halnya dengan Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967, undang-undang tersebut tidak menetapkan bahan-bahan galian apa saja yang merupakan monopoli negara melainkan menyebutkan bahwa bahan-bahan galian tertentu dapat menjadi monopoli negara sejauh hal tersebut dan pengusahaannya ditetapkan dengan undang-undang. Hingga saat ini, telah ditetapkan bahwa migas dan bahan galian radioaktif merupakan monopoli negara.
Konstitusi Indonesia memberikan kriteria bagi monopoli negara sebagai cabang produksi yang mempunyai arti penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak. Dengan demikian terbuka kemungkinan untuk mencabut monopoli negara apabila bahan galian migas dan rakdioaktif tidak lagi memenuhi kriteria di atas. Sebaliknya, terbuka pula kemungkinan bagi penetapan baru atas bahan galian yang menjadi monopoli negara (yang diusahakan oleh perusahaan negara).
Sebagai kesimpulan, kedua prinsip yang ditetapkan dalam UUD 1945 telah dipenuhi oleh undang-undang pertambangan Indonesia. Namun, adalah penting untuk dinyatakan di sini bahwa Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967 bersifat sangat nasionalistis, melebihi apa yang diminta oleh konstitusi. Berdasarkan undang-undang tersebut, pengusahaan pertambangan bahan galian di Indonesia lebih ditekankan kepada pengusahaan oleh perusahaan negara bukan swasta. Seluruh bahan galian golongan A (yang diantaranya migas dan radioaktif adalah monopoli negara), pada dasarnya, tidak dapat diusahakan oleh swasta. Selain itu, undang-undang tersebut mengatur bahwa perusahaan negara dapat mengusahakan bahan galian golongan B dan C. Malahan, untuk mengusahakan pertambangan bahan galian golongan B oleh pihak swasta nasional, harus melalui Dewan Pertambangan. Dengan praktek pencadangan negara, semakin kecil kesempatan pihak swasta nasional untuk mengusahakan pertambangan. Sedangkan pihak swasta asing, sama sekali tidak diperbolehkan untuk memegang kuasa pertambangan. Partisipasi pihak penanam modal asing hanya dapat diwujudkan selaku kontraktor pihak pemerintah.
Sifat Undang-Undang Pokok Pertambangan 1967 yang sangat nasionalistis tersebut ternyata dipengaruhi oleh situasi dunia pada waktu diundangkannya undang-undang pertambangan Indonesia. Pada tahun 1950-an hingga tahun 1960-an, negara-negara yang baru merdeka menginginkan hak mereka atas kekayaan sumberdaya mineralnya. Hal itu berarti pengambilalihan kepengusahaan pertambangan oleh pihak asing selama masa penjajahan. Pada saat ini pula, paham ekomomi sosial sebagai lawan dari ekonomi kapitalis menjadi demikian menariknya, terutama bagi negara-negara yang baru merdeka. Pengusahaan pertambangan sendiri oleh negara menjadi trend walaupun langsung disadarinya kelemahan dalam modal dan teknologi. Tidak heran apabila bersamaan dengan undang-undang pertambangan yang nasionalistis tersebut diperkenalkan pula sistem kontrak. Pihak swasta asing mengusahakan pertambangan dengan berpartnerkan perusahaan negara atau langsung dengan pemerintah negara tersebut berdasarkan kontrak. Selain itu, ada kekhawatiran bagi negara-negara yang baru merdeka tersebut, apabila pihak asing diberikan hak untuk mengusahakan pertambangan akan dapat menjajah kembali terutama karena pada waktu itu wilayah konsensi pertambangan sangatlah luas dan hak konsensi pertambangan sangat kuat dibandingkan dengan hak yang ada sekarang (lisensi).
Situasi dunia sekarang ini sudah sangat berbeda. Trend yang ada sekarang ini adalah pengusahaan oleh swasta. Oleh karenanya, undang-undang pertambangan Indonesia perlu ditinjau kembali. Sifat yang sangat nasionalistis mungkin sudah harus dibuang mengingat trend ekonomi sekarang ini yang tidak bertumpukan lagi kepada pengusahaan oleh negara. Undang-undang pertambangan yang baru selain harus tetap memenuhi prinsip yang ditetapkan oleh UUD 1945 juga haruslah sebuah undang-undang yang realistis sehingga dapat mencapai maksud dan tujuan pengusahaan kekayaan negara demi kemakmuran rakyat Indonesia.

By Dr Sony Rospita Simanjuntak (published in Minergynews. Com in 2001)
[Pengamat Hukum Pertambangan Indonesia dan Peneliti di Kantor Konsultan Hukum Arthur Robinson & Hedderwicks, di Melbourne, Australia]

Mencoba untuk mendudukkan persoalan pada tempatnya tanpa mengurangi ‘the good spirit’ dari otonomi daerah, artikel ini ingin mengemukakan bahwa sesungguhnya pendelegasian pusat ke daerah bukanlah hal yang sama sekali baru bagi sektor pertambangan umum. Untuk tahap tertentu, sebelum ini, sektor pertambangan umum telah mengalami desentralisasi walaupun sifatnya ‘partially’.

UU Pokok Pertambangan No. 11 Tahun 1967 membagi bahan galian menjadi tiga golongan:1) bahan galian golongan A atau strategis seperti migas, batubara dan timah; 2) bahan galian golongan B atau vital seperti emas, tembaga dan intan; dan 3) bahan galian golongan C atau bukan strategis dan bukan pula vital seperti pasir, batu granit dan batu permata lainnya.

Pengadministrasian bahan galian golongan C telah mengalami pendelegasian oleh Pemerintah Pusat ke pemerintah daerah (dalam hal ini kepada Gubernur terkait, yang selanjutnya membagi tugas pendelegasian ini dengan pemerintah daerah tingkat II). Bahkan untuk bahan galian golongan B-pun, tidak tertutup kemungkinan untuk pendelegasian. Hanya yang terakhir ini jarang sekali terjadi karena sifat pendelegasiannya yang didasarkan atas permohonan (Gubernur terkait mengajukan permohonan kepada Pemerintah Pusat, dalam hal ini Menteri yang membidangi sektor pertambangan dengan alasan demi kepentingan pembangunan di daerahnya).

Akan halnya dengan pengadministrasian bahan galian golongan C ini, dalam sejarahnya telah mengalami kejanggalan. Pada zaman kolonial Belanda, bahan galian yang digolongkan kepada golongan C ini tidak diatur oleh UU Pertambangannya (Indishe Mijnwet 1899). Kewenangan bahan galian golongan C ini berada di tangan Gubernur.

Jadi, ketika Indonesia merdeka bahan galian golongan C ini bukannya mengalami deregulasi tetapi sebaliknya, mengalami regulasi yang justru dalam perjalanan pengadministrasiannya terjadi ekstra kehati-hatian Pemerintah Pusat dalam pendelegasiannya. Pertama-tama, pendelegasiannya berdasarkan azas dekonsentrasi di mana pemerintah daerah yang bekerja tetapi atas biaya Pemerintah Pusat, yang dirasakan kurang oleh pemerintah daerah karena mereka menginginkan pemberian ‘power’ yang lebih besar.

Hal tersebut baru menjadi kenyataan 20 tahun kemudian, yaitu pada tahun 1986 ketika bahan galian golongan C didelegasikan pengadministrasiannya kepada Gubernur terkait atas dasar desentralisasi. Alasan yang sering diberikan atas labannya pemberian otonomi bahan galian golongan C adalah alasan praktis seperti ketidaksiapan ‘personnel’ (termasuk ‘personnel’ untuk pengawasan ‘compliance’ atau inspeksi tambang).
Tetapi penulis beranggapan bahwa hal tersebut juga adalah sebagai akibat kerancuan dari UU Pokok Pertambangan yang telah memasukkan bahan galian golongan C ini bersama-sama dengan bahan galian lainnya, di mana UU mengharuskan bahwa Menterilah yang bertanggung-jawab atas seluruh bahan galian, tidak hanya atas pengadministrasian tetapi juga atas pengawasan pengusahaan atau ‘supervision’.

Apa Perbedaannya dengan Pendelegasian yang Sekarang?

UU Otonomi Daerah No. 22 Tahun 1999 dan UU Perimbangan Keuangan No. 25 Tahun 1999, yang diberlakukan pada 1 Januari 2001, adalah peraturan yang dikeluarkan sebagai pelaksanaan TAP MPR No. XV/MPR/1998 yag menetapkan pemberian otonomi kepada daerah, pemanfaatan kekayaan nasional secara adil, dan perimbangan keuangan antara pusat dan daerah dalam konteks negara kesatuan. UU Otdanya sendiri mengatur pendesentralisasian bahan galian selain migas kepada pemerintah daerah tingkat II terkait, kecuali mengenai ‘policy’-nya yang masih menjadi tanggung-jawab pusat untuk membuatkan formulanya.

Karena hal ini tidak langsung diikuti dengan penggantian UU Pokok Pertambangan maka sebelum ini telah muncul pertanyaan: Dapatkan UU Otda mengalahkan UU Pokok Pertambangan yang lebih tua usianya? Mengantisipasi hal ini MPR telah mengeluarkan TAP MPR No. IV/MPR/2000 pada tanggal 18 Agustus 2000 yang khusus ditetapkan demi pelaksanaan otonomi daerah.

Ditentukan pula bahwa kebijakan yang ditetapkan dalam TAP tersebut merupakan bagaian dari GBHN yang perwujudannya harus dilakukan oleh Presiden dan DPR melalui perundang-undangan. Bahkan secara eksplisit TAP tersebut memberlakukan UU Otonomi Daerah No. 22 Tahun 1999 dan UU Perimbangan Fiskal No. 25 Tahun 1999. Secara eksplisit juga ditetapkan kebutuhan untuk merevisi kedua UU tersebut agar sesuai dengan Pasal 18 UUD’45 sebagaimana yang telah diamandemen.

Kembali kepada pertanyaan semula, apabila tadinya sejak tahun 1986 hanya bahan galian golongan C saja yang didesentralisasikan ke pemerintah daerah, itupun kepada pemerintah daerah tingkat I (Gubernur) bukan kepada pemerintah daerah tingkat II (Walikota/Bupati), maka dengan pemberlakuan UU Otda, bukan hanya bahan galian golongan B saja yang diminta untuk didesentralisasikan seperti halnya bahan galian golongan C, tetapi juga bahan galian golongan A (kecuali migas). Dan semua bahan galian tersebut didelegasikan bukannya kepada Gubernur terkait tetapi kepada Walikota/Bupati. Jadi dapatlah dibayangkan bagaimana ‘generous’-nya pendelegasian yang sekarang ini tetapi juga merupakan suatu perubahan yang sangat drastis.

Bayangkan saja, Bupati yang tadinya hanya diberi wewenang untuk mengelola SIPD bahan galian golongan C yang wilayah pengusahaannya di bawah 25 hektar, tiba-tiba diberi ‘power’ untuk mengelola bukan saja SIPD bahan galian golongan C untuk wilayah pengusahaan yang lebih luas tetapi juga mengelola pengusahaan bahan galian golongan B yang luasnya ribuan hektar (yang tadinya dalam bentuk KP yang perolehannya dari Menteri atau Dirjen). Tidak cukup itu saja. Bupati juga sekarang punya ‘power’ untuk mengelola pengusahaan bahan galian golongan A (selain migas) seperti KP batubara. Tidak heran jika banyak yang meragukan kesiapan para Bupati (termasuk Walikota).

Terus terang, masalah manajemen pengusahaan pertambangan tidaklah sekedar masalah pemberian izin pengusahaan saja. Masalah hukum bisa timbul di luar masalah perizinan seperti ‘overlapping’ dan ganti rugi. Pertikaian dapat saja melibatkan banyak pihak. Dapat terjadi pertikaian antara masyarakat, pemegang izin usaha, atau pemohon izin usaha dengan penguasa. Atau antara pemegang izin usaha atau pemohon izin usaha dengan pemegang izin usaha lainnya. Atau antara pemegang izin usaha atau pemohon izin usaha dengan pemegang hak atas tanah. Atau bisa juga antara sesama pemohon izin usaha.

Tanpa menganggap kecil kemampuan dan pengetahuan kantor Bupati dalam menyelesaikan pertikaian-pertikaian, dapat dimengerti apabila ada keragu-raguan terhadap kapasitas kantor-kantor tersebut. Dan hal ini sangat penting untuk segera diantisipasi mengingat bahayanya apabila ada pihak yang nakal yang akan memanfaatkan ‘loopholes’.

Syukurlah bahwa pada intinya, berdasarkan hukum administrasi negara, baik pendelegasian yang diatur oleh UU Pokok Pertambangan maupun yang oleh UU Otda, kedua-duanya adalah masih dalam kategori ‘delegated duties’. Sebagai bahan perbandingan, ciri-ciri utama ‘delegated duties’ di Australia, misalnya, adalah bahwa suatu pendelegasian dapat ditarik kembali pada setiap waktu dan suatu pendelegasian tidak dapat didelegasikanlebih lanjut kepada pihak lain (Hal yang terakhir sehubungan dengan tuntutan pertanggung-jawaban).

Menurut penulis, tidak ada salahnya untuk menekankan karakter seperti itu, mengingat bahwa desentralisasi Indonesia yang diberlakukan sejak tanggal 1 Januari 2001 yang lalu adalah desentralisasi dalam kerangka negara kesatuan.

Jika dibandingkan dengan Australia, misalnya, pembagian wewenang pemerintahan atau ‘power’ diadakan berdasarkan konstitusi. Karena sektor pertambangan umum, misalnya, tidak tercantum dalam Konstitusi Australia sebagai salah satu kewenangan Pemerintah Federal maka secara otomatis sektor itu menjadi kewenangan Negara Bagian terkait untuk mengaturnya. Akan halnya dengan Indonesia, pasal 33 UUD’45 secara jelas memberikan ‘power’ ini kepada Pemerintah Pusat.

Pemberian ‘power’ atas sektor pertambangan (kecuali migas) kepada pemerintah daerah oleh Pemerintah Pusat adalah berdasarkan UU Otda yang merupakan penterjemahan GBHN. Sehingga, apabila GBHN yang usianya adalah lima tahun itu diganti dengan GBHN yang menetapkan lain, maka UU Otdanya pun harus diubah.

Jadi, bukannya tidak mungkin apabila pemerintah daerah kehilangan ‘power’-nya dengan cara mengubah TAP MPR. Tetapi hal itu tentunya akan jauh lebih sulit daripada ketika pendelegasian hanya diatur oleh UU Pertambangan saja, yang dapat diubah oleh Pemerintah Pusat bersama-sama dengan DPR saja. Seperti diketahui, penetapan (TAP) MPR melibatkan suara-suara dari daerah.

Lantas pertanyaan selanjutnya adalah: Apakah perlu ‘power’-nya diatur oleh konstitusi? Penulis beranggapan bahwa hal tersebut tidaklah penting lagi, karena sudah ditetapkan oleh TAP MPR. Memang ada negara-negara yang mendasarkan secara eksplisit dalam konstitusinya bahwa migas dan terkadang emas sebagai milik negara atau ‘Crown’. Hal itu berarti bahwa di luar bahan galian itu, bahan-bahan galian lainnya adalah milik ‘land-owners’.

Menurut penulis, hal tersebut sangat mungkin apabila kontribusi pertambangan sudah tidak ‘significant’ lagi dengan perkataan lain, nilai strategisnya telah berkurang/hilang. Bagi Indonesia, terjadi pemisahan yang sangat jelas antara hak atas tanah (permukaan tanah) dengan hak atas bahan galian yang terdapat di bawahnya. Semua bahan galian telah ditetapkan oleh UUD’45 merupakan kekayaan nasional (baca: kekayaan seluruh bangsa Indonesia) yang dikuasai oleh negara. Beranjak dari asumsi dasar inilah makanya terddapat pembagian kue antara bukan saja Pemerintah Pusat dengan pemerintah daerah terdapatnya bahan galian tetapi juga dengan pemerintah daerah lainnya.

Yang mungkin lebih penting bagi Indoensia sekarang ini adalah yakin akan ‘the good will’-nya Pemerintah Pusat dalam pengaturan proses penyampaian bagian kuenya. Sesungguhnya hal inilah yang selama ini dirasakan tidak benar oleh daerah (baik oleh pemerintah daerah tingkat I maupun oleh pemerintah daerah tingkat II), yaitu masalah birokrasinya. Bahkan khususnya oleh pemerintah daerah tingkat II serasa tidak pernah menerimanya kerana penerimaan dari iuran tetap, iuran eksplorasi dan iuran produksi oleh Gubernur disatukan dengan dana lainnya. Secara hukum hal inilah yang dicoba untuk diselesaikan oleh UU Otda dan UU Perimbangan Keuangan.

UU Perimbangan Keuangan secara jelas mengatur bahwa 20% penerimaan dari masing-masing iuran tetap, iuran eksplorasi dan produksi diberian kepada Pemerintah Pusat dan 16% dari masing-masing iuran di atas kepada pemerintah daerah tingkat I terkait. Sehingga sisa 64% penerimaan dari iuran tetap, keseluruhannya menjadi hak pemerintah tingkat II terkait. Sedangkan sisa 64% penerimaan iuran eksplorasi dan iuran produksi, dibagi dua. Setengah, atau 32% dari masing-masing merupaan hak pemerintah daerah tingkat II terkait dan sisanya (atau setengahnya lagi) dibagi rata kepada semua pemerintah daerah tingkat II yang terletak di propinsi terkait.

Hal yang mungkin dianggap luar biasa dalam desentralisasi Indonesia ini adalah pendelegasiannya yang diberikan bukan kepada Gubernur tetapi kepada Walikota/Bupati yang jumlahnya banyak sekali yaitu lebih dari 350. Kritikan pun banyak berdatangan termasuk dari pihak pengusaha. Walaupun sekiranya rejim pengadministrasiannya dibuat ‘uniform’ dengan catatan sanggup pula dilaksanakan dengan ‘uniform’, sekedar dari sudut efisiensi saja sudah langsung dirasakan kurang cocok.

Walau seefisien apapun kantor-kantor Bupati/Walikota, yang jelas masing-masing harus mempunyai sarana dan ‘personnel’ untuk administrasi dan pengawasan. Dan ini sudah jelas tidak kecil mengingat pelayananya juga termasuk penyelesaian jika terjadi pertikaian-pertikaian sebagaimana disebut di atas tadi. Coba pula dibayagkan berapa tingginya biaya operasi bagi perusahaan yang mengoperasikan tambang dalam satu propinsi tetapi berbeda-beda kabupaten.

Kritikan lainnya adalah sehubungan dengan penanaman modal asing, termasuk ‘foreign borrowing’, terlepas apakah ini juga sudah termasuk hutang swastanya. Hal ini ironis sekali, karena justru dari dulu sudah dirasakan perlunya daerah diberikan insentif untuk saling bersaing dalam mempromosikan potensi daerah masing-masing termasuk dalam rangka mengundang penanaman modal asing. Dengan sistim sekarang ini, terjadi kekhawatiran apakan daerah (apalagi daerah tingkat II) sanggup melaksanakannya serta tangguh dari KKN walaupun sekarang sudah ada UU Anti KKN-nya. Mencoba menjawab kritikan ini, dengan catatan UU Anti KKN-nya efektif, supaya lembaga BKPM yang merupakan lembaga Pemerintah Pusat, diberikan ‘power’ yang lebih lagi (sehingga tidak ‘ompong’) selain harus mempertahankan keindependenannya.

Setiap penanaman modal asing baik ‘direct investment’ maupun ‘takeover’ di sektor pertambangan umum harus mendapatkan persetujuan dari BKPM dan pelaksanaan persyaratan-persyaratannya harus dimonitor terus oleh BKPM. Sehingga harapan untuk terjaganya kepentingan nasional dapat tercapai. Akan halnya ‘foreign borrowings’ sebenarnya UU Otda telah mengatur hal ini, yaitu harus mendapatkan persetujuan dari Pemerintah Pusat. Penetapan seperti itu adalah sangat wajar mengingat keterangan di atas tadi bahwa sesungguhnya desentralisasi di Indonesia adalah desentralisasi dalam kerangka pendelegasian.

Selain itu, sesungguhnya ada lagi cara yang dapat dilakukan oleh Pemerintah Pusat dalam rangka pengawasan, yaitu dengan mengambil contoh Pemerintahan Federal Australia dalam kasus ‘the Tasmanian Dam’ dan ‘the Fraser Island’. Dalam kasus ‘the Tasmanian Dam’, Pemerintah Federal menggunakan ‘external affairs’ power’-nya untuk menggagalkan pembangunan dam di ‘Franklin River’ demi kepentingan nasional.
Tindakan Pemerintah Federal Australia ini dianggap kontroversial. Pemerintah Federal berdasarkan ‘the Convention for the Protection of the World Culturan and Natural Heritage’ yang diratifikasinya, menetapkan bahwa daerah yang akan dibangun dam tersebut merupakan darah yang harus dilindungi.
Akan halnya dengan kasus ‘the Fraser Island’, ‘the Commonwealth’ menggunakan ‘foreign trade’s power’-nya, di mana hasil tambang perusahaan tambang di Queensland tidak diberikan izin ekspor. Akhirnya perusahaan tambangnya tutup karena tidak ekonomis kalau produksinya tidak diekspor. Hal-hal seperti itu masih bisa dilakukan oleh Pemerintah Pusat Indonesia apabila memang demi kepentingan nasional.

Namun mencegah keputusan-keputsan yang kontroversial, diharapkan Pemerintah Pusat dapat membuat ‘policy’ yang tepat dan mudah-mudahan pemerintah daerah dapat menterjemahkan ‘policy’ tersebut dengan baik ke dalam peraturan daerah masing-masing. Sehingga pendelegasian sektor pertambangan umum kepada daerah tidak berarti bahwa daerah dapat semena-mena dalam mengelola bahan galian yang terdapat di daerahnya tanpa memperhatikan ketentuan hukum yang lebih tinggi dan hukum perundang-undangan lainnya.

Jadi, desentralisasi di sektor pertambangan umum sesungguhnya bukanlah hal yang baru sama sekali. Sebelum ini sektor pertambangan telah mengalami pendelegasian walaupun tidak ‘fully’. Sudah lama dirasakan bahwa desentralisasi di sektor pertambangan umum adalah penting guna meningkatkan prospek daerah. Masalahnya sekarang ini menjadi ruwet karena adanya kepentingan-kepentingan lain yang mengarahkan desentralisasi ini kepada pemberian hak milik atas bahan galian kepada masyarakat adat atau daerah.

Hal yang terakhir ini sudah benar-benar di luar konteks, walaupun tidak tertutup peluang untuk ke arah itu yakni dengan mengubah terlebih dahulu UUD’45 dan kalau memang sektor pertambangan tidak terlalu penting kontribusinya bagi negara, mengapa tidak? Anggap saja seperti bahan galian golongan C pada zama kolonial Belana, apabila itu terdapat di bawah tanah Adat maka merupakan milik masyarakat Adat terkait, apabila keberadaannya di bawah tanah hak milik perorangan akan menjadi milik sang pemilik tanah dan apabila terdapat di bawah tanah negara (tanah yang belum diberikan hak atas tanah di atasnya) akan merupakan milik pemerintah terkait. Namun tuntutan agar ‘ownership’ atas migas diberikan juga kepada daerah terkait, mengingat kontribusinya untuk perekonomian negara, rasa-rasanya seperti terlalu jauh untuk Indonesia sekarang ini.

By Sony Rospita Simanjuntak (1995)
1 Objectives
As applied elsewhere, Indonesia’s mineral development constitutes only one element of its total national development. Therefore, the development must be structured to fit into the total economic development plan. Today, Indonesia has just commenced the second long term development plan. [Indonesia adopts a 25 year long term development plan consisted of five short term plans. The first long term plan ceased in 1994] In brief, the objective of the second long term plan is to prepare the nation for a take-off process (into an industrial country). As to mineral development, the claimed objectives are: to support the industrialisation program through an adequate supply of raw material inputs for industry and energy, to earn or save foreign exchange, and to create employment. [Directorate-General of Mines and Energy, Kilas Balik 50 Tahun Pertambangan Umum dan Wawasan 25 Tahun Mendatang (A Reflection of 50 Years General Mining and a View for the Next 25 Years), 1995, VIII-1. In practice, however, the Government is still emphasising in the earning of foreign exchange than the two other goals. It is also suffice to say here that the latter objective ha never been addressed properly. There has not been any directions requiring mining projects to increase their labour intensity]

2 National Mineral Policy
In order to achieve goals of mineral development, it is fundamental for a country to have a national mineral policy. [R Bosson & B Varon, The Mining Industry and the Developing Countries (1977), 153] Indonesia, however, has not had a clear defined national mineral policy yet, although one may argue that it has one incorporated in its total economic policy. [The formulation of a mineral policy is not, however, an easy task. This is in particular because in the mining industry, issues are not homogeneous for all type of minerals. Each mineral has its specific consideration economic, military and socially. See R F Mikesell & J W Whitney, The World Mining Industry: Investment Strategy and Public Policy (1987), 129. It has been suggested that for the establishment of a mineral policy, a team of specialists is needed. The team must not be the monopoly of people with expertise in subjects like geology, exploration, mining and mineral processing mineral economics, macroeconomics only but also people with expertise in development strategy and legislation, public organisation and administration, law, and taxation regimes. See Bosson & Varon, ibid, 176] The absence of this policy for developing countries is not unusual. [Bosson & Varon, ibid] The World Bank said that in such countries, ‘decisions are made on an ad hoc basis and development of the mineral sector is often sporadic and ill-directed, at times even forfeited by the absence of a clearly defined policy.’ [Ibid]
The absence of a national mineral policy for Indonesia, to some extent, has come to the stage of creating legal uncertainties. Often, changes were made without amendments to the Mining Act. This lack in policy has contributed to the delay in the process of revising the Mining Act 1967.
For the benefit of the policy makers, the World Bank has elaborated important elements of a national mineral policy, they are: [Ibid 154-6]
• the basis of mineral development: weather a private, public, or mixed system;
• the mineral conservation measures;
• the procurement, maintenance, and dissemination of geological and mineral resource data;
• the encouragement of land reclamation and the elimination or control of air and water pollution;
• the incentives for mining which serves as a basis for regional development;
• the guidelines for determining whether responsibility for the infrastructure lies with government, the private sector, or both;
• the adequate provision for training and employment of indigenous personnel;
• the equitable share of the revenue;
• the channelling of the government revenues into continuing productive investment in industry, agriculture, and supporting infrastructure. (In many cases, developing countries have mistakenly channelled the revenues: foreign exchange earnings from mineral exports, for instance, go into the purchase of consumer goods; revenues from mineral activities including part of the royalties are used to support the government’s national budget; and alternative productive capacity or revenue-earning facilities are not formed to take over from the depleted reserves)
The current condition in Indonesia shows us that programs in Indonesian mineral development is still concentrating in the maximising foreign exchange earnings from resources.
3 Important Steps to Implement National Mineral Policy
1. An Effective Ministry of Mines or Mining

If one country wishes to develop its mineral resources, a ministry of mines is a must. The World Bank’s study in 1977 found that ‘the Ministry of Mines in developing countries is often large, bureaucratic, and ineffective institution It may suffer from over-staffing, low salaries leading to inability to attract qualified personnel, inadequate budget, incorrect procedures, lack of planning and inability to formulate policies or monitor relevant legislation, and ineffective decision-making’.[Bosson & Varon, ibid 157]

At present, Indonesia has a ministry of mines combined with energy, [See the organisational Chart of Indonesia’s Department of Mines and Energy] which is speculated to be separated soon. Actually, to some extent, the need for an effective ministry of mines is also shared by Indonesia. Today, for instance, a review on the organisational structure of the Directorate-General for General Mining is taking place.

The World Bank again has also pointed out primary responsibilities off a ministry of mines, they are:[Bosson & Varon, ibid 158-9]
• planning and co-ordinating current operations and future development;
• establishing an effective documentation centre; and
• supervising compliance with the mining legislation which is ‘sometimes the only function of a mining ministry but, sadly, one which is often neglected.’

2. A Working Geological Survey

To invest in the mineral sector development, an investor must have a plan which requires a factual basis. Thus, a government that wishes to develop its mineral resources must prepare a geological map of the entire country. It is crucial to keep in mind that it is the government’s duty to supply basic geological data and maps, and to carry out the infrastructure geology.

Officially, in Indonesia, this particular task is handled by the Directorate-General of Geology & Mineral Resources (DGGMR).[Presidential Decree No. 15 of 1984] Last year, the Directorate-General finished its duty in preparing a geological map of the entire country. However, it has still to deal with problems in fulfilling its function regarding basic geological data. A good Geological Survey must be able to obtain all data from surveys by private parties or other public agencies. One example is in the sector of coal, not to mention data held by private parties, all data in the public domain are widely scattered. Apart from data held by the DGGMR, there are data held by Pertamina (coal-related data collected from drilling) and PT PTBA (the State Coal Corporation).

3. The Availability of Onshore Financial Institutions

This is in particular essential for medium and small-scale mining operations, [Bosson & Vron ibid 160] since large-scale mining projects have usually relied on offshore sources.[Mikesell & Whitney, ibid 96. That is why for foreign investors in the mining industry, the availability of offshore financing is essential apart from the stable political-economic conditions of the country in whichh the mining is taking place. Ibid 104]
Indonesia does not have a special bank for mining. Although it has a development bank, the writer doubts whether this bank has a special window which serves the mining industry. However, commercial banks in Indonesia (including Bank Bukopin) have already been involved in financing the medium and small-scale mining sector, but it is also doubtful whether they serve the mining industry as effectively and probably not as generously as other sectors.

The Department of Mines and Energy has taken an active role in promoting the mining industry to bankers in Indonesia. Last year, for instance, it gave a seminar in the Reserve Bank (Bank of Indonesia). Bank Bukopin, for instance, has showed its strong interest in coal mining by small-scale operators. Also in this context, the Department of Mines and Energy has actively promotes the opening up of a ‘Mining House’ within the domestic stock exchanges in order to support mineral exploration and exploitation activities.

4. The Establishment of State-Owned Operating Company

This is particularly important if a country wants to establish a state monopoly to develop its mineral resources or to joint ventures with the private sector.[Bosson & Varon, ibid 161] However, this entity must be established as a stock company operating under the same rules and regulations as a private company.[Ibid] It must pay tax as any other company, transfer earnings to the government only as dividends, must be free from political interference in its daily operations, recruit staff on a professional basis, and must be headed by people who, though they may be political appointees, bring high professional competence to the job.[Ibid] In further, the company must have managerial and financial autonomy.[Ibid, 163] Employment policies must be also competitive with the private sector.[Ibid]

The current position of Indonesia shows us that the oil & gas industry is still a state monopoly.[Actually, radioactive minerals are also the state monopoly. However, no activities occurred in this are yet] Pertamina, the State Oil Company is, however, not a stock company but is claimed as a ‘corporate body’ established under a special statute (Pertamina Act 1971).[The Pertamina Act 1971 regulates the operation of this company] In the area of general mining, Indonesia has PT Timah (the State Tin Corporation), PT Tambang Batubara Bukit Asam (the State Coal Corporation), and PT Aneka Tambang (the State Corporation for Various Minerals). These three companies are now stock companies operating under the same laws and regulations as a private company. In fact, PT Timah has been partially privatised which will be followed soon by PT Tambang Batubara Bukit Asam.

Thus, apart from the petroleum industry, the Indonesian Government, to some extent, has walked away from the principle of permanent sovereignty over its mineral resources into a privatisation. This was stimulated by the fact that the country is lacking public funds and its heavy debt has caused difficulties in borrowing from international finance institutions.

With the swing into a privatisation, a future Indonesian mining code must provide a better legal framework defining, the relations between the investor and the government. The fundamental premise is that without a mining law, no mining right can be established; without a right, no company would venture to risk its capital.

Thus for Indonesia, a review in the granting of the so called ‘Contracts of Work’ concluded directly with the Government is crucial. This practice, although using the name authorised by the Mining Act 1967 does not have a legal foundation. Under the Mining Act 1967, a mining activity without a mining title is illegal. This particular contract is not limited to exploration activities carried out on behalf of the Government but a mineral development. In recognising the problem, a suggestion has been made by the World Bank to have a provision in a modern mining code requiring a contract to be annexed to each mining right.[Bosson & Varon, ibid 269]

5. A Proper Control over Mineral Products

A state marketing monopoly is one method in controlling mineral products. The reason for particular government to centralise the marketing functions is to strengthen its role as a controller and co-ordinator, [Ibid 157] especially to exercise its fuller control over its export earnings and foreign exchange flows. This method will, certainly, push away potential investors interested in large-scale projects because in many cases, the viability of large-scale projects depends upon the captive markets provided by the sponsors. Too often, these offshore financing parties require repayment in kind and firm marketing contracts.

Another method to maintain the role of controlling mineral products by the government is by imposing special rules like the meeting of the domestic need, including ‘the basis for establishing prices and by exercising the right of prior approval of all sales contracts’.[Ibid 163-4]

At present, the Indonesian government does not have monopoly on marketing its mineral products. There is no demand for the Indonesian government to take this role in the future either. So far, the Indonesian government has utilised the second method that of market regulator. A special rule of meeting the domestic need has been imposed for the coal industry. In the past, this requirement did not create problems to coal producers, due to the insignificant domestic demand on coal. However, an increase in the domestic need has made large producers put their efforts demanding the government to lift this condition from their contracts.

As to the control through the basis for establishing prices, the Indonesian government, for gold for instance has used the London Metal Exchange quotation. As to the control by exercising the right of prior approval for all sales contracts, the Indonesian government has this provision in mining contracts. There has been many complaints made by large producers about this requirement. They argued that their competitiveness has been disadvantaged, if they have to get the government’s approval every time they enter a tender. In response to this request, the Indonesian government requires prior approval for long term contracts only. However, the producers are asking for a change from getting an approval into a notification only.

6. An Establishment of a Suitable and Efficient Research and Development Institute

Indonesia is one of the developing countries that has already set up its own R&D Institute serving the mining sector.[The Mineral Technical Research & Development Centre (Pusat Penelitian dan Pengembangan Teknologi Mineral; PPPTM)] In line with the World Bank’s suggestion, due to the readiness of many R&D institutes in the world and also the possibility for a regional co-operation in R&D, it is important to bear in mind that the Indonesian R&D must emphasise in the acquisition of special expertise and training for the characteristic of the country’s mineralogy only.[Bosson & Varon, ibid 165]

7. A Flexible and Dynamic Mining Code

Normally, a mining code is a reflection of a national mining policy. Thus, any change in the policy must be adjusted in the mining code or at least in its supplementary laws. In addition, due to the continuous change, a periodical revision of the mining code is prudent. The Mining Act 1967 is the current basic mining code of Indonesia. As mentioned earlier, it is now being revised.

Ideally speaking, investors will be happy if they can deal only with one department: the ministry for mines which possibility will be achieved only if the mining code also covers the taxation, investment and other related matters. This one stop service has claimed to be a motto for the Directorate-General of General Mining in granting a mining title. However, this has not yet been achieved for investors in Indonesia, where apart from the Department of Mines and Energy they have also still to deal with the Department of Forestry, the Department of Internal Affairs, the Capital Investment Co-ordinating Board, the Department of Transmigration, the Department of Agriculture, the Department of Transportation etc.

8. A Sound Mining Taxation & Revenue Sharing

The basic premise of a mineral policy is that the country should benefit from every mining activity. On the other hand, a delay in mining means also a loss to the country. If in the mineral development by public sector, the contribution to the economy depends on the efficiency of operations, with privatisation investors must be allowed a normal return on their capital while the governments are entitled to gain revenue from the mining of their non-renewable resources.

Below are some elements of a fiscal regime in the mineral sector:
• administrative fees which are generally small but should cover the cost of the service;
• surface taxes (land rental) which are normally low because the main purpose is to ensure continuity and effective work of the area. A consideration must be made in imposing a rate that can discourage a practice of speculation;
• royalties which are paid to the owner of the mineral deposit. Normally, the rate is specified in the tax code but can be also negotiated. Royalties are set as a percentage of the gross, market, or mine-head value of the mineral extracted;
• export taxes, import taxes, and artificial exchange rates;
• income taxes (corporate tax);
• tax concession & subsidies;
• repatriation.

In Indonesia, there is a problem in regards with the imposing of administrative fees. The old regulation of Indonesia does not allow the government to impose an administrative fee on public service. This has been a problem also in providing prospective investors with printed brochures and regulations since the government does not have fund to provide them but cannot charge a service fee.

As to the surface taxes, apart from the dead rent imposed by the Department of Mines and Energy, mining title holders are also charged with a land and building tax which is not exclusively applied to the mining industry only but to all industries and private land owners. The Department of Mines and Energy has been successful in persuading the Taxation Department to impose lower rates for the mining sector.

As to the income taxes, mining companies are levied with a single income tax which is a central government’s tax. Thus, provincial governments do not levy income tax. However, these provincial governments impose regional taxes, of which vehicle tax is the importance one.

As to the revenue sharing, it is important to bear in mind about the basic principle in this area which is the encouragement for further investment rather than concentrating in gaining more revenue by imposing higher rate of taxes.[Bosson & Varon ibid 170] The Department of Mines and Energy of Indonesia has, to some extent, made its efforts to bring the Tax Department to recognise the high risk of the mining industry so that it can impose a lower income tax rate but has generally failed to make this change.

9. The Passing of Other Legislation

Apart from the mining and tax codes, in the case of privatisation in the mineral development, a good investment code is required. It is crucial that this legislation must provide guarantees to investors.

Indonesia has already had a special law in investment. The current legislation is the Foreign Investment Act 1967 which was passed 11 months before the passing of the Mining Act 1967. The Investment Act has the guarantee provision needed.

10. The Availability of Specialists in dealing with Multinationals & Proper Utilisation of Technical Assistance

It has been indicated that most developing countries are facing the lack of negotiators. This disadvantage may result in a loss to the host government because its interests are not protected or to the other extreme, no investment made because it frightens away potential investors.[Ibid 175] To some extent, this lack of expertise also causes a delay in the negotiating process. It is suggested that countries should not hesitate to engage experts to assist in such negotiations.[Ibid] Although the effectiveness of this mechanism is now in question since external factors such as the roles play by the international market and the international banking system are becoming more influential.[S Zorn, Recent Trends in LDC Mining Agreements, in Sideri & Johns (ed.), Mining for Development in the Third World: Multinational Corporations, State Enterprises and the International Economy (1980) 217]

As to the technical assistance, it has also been indicated that many developing countries refuse this aid and persuade themselves that they have sufficient internal capability.[Bosson & Varon, ibid 175] According to the World Bank, again, this attitude is wrong because this aid can be utilised in training nationals.[Ibid 177]

Today, not much of this aid is available. The current framework is that the project is funded half:half. The aid provider institution finances its experts and the recipient government finances its own personnels. Ironically, due to the lack of negotiators who can protect the interest of the Government, many technical assistance arrangements are not really aimed for the transfer of technology or training of nationals above mentioned.